摘要：近年來航空貨運受到廣泛關注和政策的大力促進。多地將航空貨運作為新的發展熱點，高度定位機場貨運功能。文章從國家發展需求、行業治理需要和貨運運作規律的角度，論證指出我國需要建立分層定位、科學合理的機場貨運功能承載體系，給出了體系構建的基本考慮和初步框架，明確了核心骨干機場的貨運功能定位。并從地位作用、民航關鍵資源用途管制等方面提出落實承載體系的有關建議，為強化行業指導支持、提升行業治理體系和治理能力提供決策參考。 

　　一、引言 

　　最近幾年，我國航空貨運快速發展，受到了國家和行業前所未有的關切與重視。越來越多的機場和地方政府將發展航空貨運列為新時期的重點工作，擴建貨運設施，規劃航空物流園，實施航空貨運補貼，打造航空貨運樞紐。但是否各地都適宜將自己的機場打造成為貨運樞紐，國家需要怎樣的貨運樞紐，還需要以系統觀念為指引，依據多維度發展因素統籌分析各地機場承載航空貨運功能的能級和定位，以便實施全局性謀劃、戰略性布局和整體性推進。“十三五”時期民航局從機場承載旅客運輸功能的角度提出了“國家綜合機場體系分類框架”，但是從全國機場承載貨運功能的角度尚缺乏體系性指引，尤其在“客貨并舉、協同發展”的新發展導向下，對機場貨運功能承載的研究更顯得意義重大。研究明確機場貨運功能承載體系，有利于優化競爭環境，引導地方補貼政策良性化，效益最大化，為完善民航行業宏觀治理體系提供參考，對優化航空貨運生產力格局，促進我國機場航空貨運有序發展提供支撐。 

　　二、新發展要求及現狀問題 

　　（一）從國家層面看，要求多層級一體化的航空貨運功能體系來落實國家要求、支撐綜合交通和區域經濟發展。 

　　綜合研讀近年來中央關于我國貨運物流發展的有關指示和文件，可以看出主要有兩大核心要求，一是圍繞打造韌性國家供應鏈體系，要求確保產業鏈供應鏈穩定暢通、自主安全；二是迫切需要物流業降本增效。集約化運輸是物流業降本增效的最底層邏輯。航空運輸由于單位成本高，最適宜最應該進行集中運輸。從需求的角度看，全國各地都會產生航空貨運需求，但不是全國各地的機場都應該具備貨運樞紐功能，這些需求需要大力引導，通過各種集貨手段（卡班、聯運等）將貨物集中到樞紐運輸才是最經濟的。集中運輸組織的水平越高，航空貨運樞紐越能實現規?；?，樞紐所建立的空中通道和供應鏈保障能力越穩固，樞紐的功能和價值越能充分體現。中央這兩個要求的實現，需要穩定而強大的航空貨運樞紐體系，因此迫切需要打造一批核心、骨干機場，起到航空貨運功能承載的軸心作用。 

　　國家綜合立體交通網明確要求建設多層級一體化國家綜合交通樞紐系統。打造貨運樞紐，也應該分級分層統籌發展，才能使貨運樞紐在全國物流網絡中發揮關鍵節點、重要平臺作用。國家物流樞紐布局規劃了23個空港型國家物流樞紐承載城市，共涉及27個機場，這些機場將對優化國家經濟空間布局，構建現代化經濟體系發揮重要作用。從機場拉動經濟發展的角度，強大的航空物流能力是吸引臨空產業發展至關重要的因素，分層次有重點地培育貨運功能承載機場，有利于發揮民航運輸規模優勢，延伸民航產業鏈，吸引和促進臨空產業集聚和升級，發展航空產業生態圈。 

　　（二）從行業發展看，需要通過建立科學合理的承載體系來統籌解決目前發展中出現的問題。 

　　多地提出打造航空貨運樞紐。近幾年很多城市提出了打造航空貨運樞紐的發展愿景或定位。甚至一些支線機場也高調提出打造航空貨運樞紐。各機場求大求全，業務領域“全而不精”，戰略不聚焦，定位目標不明晰。一些機場定位重疊，如面向日韓或面向南亞東南亞的相似定位都有多個機場，造成航空貨運競爭更加激烈。 

　　“一哄而上”爭奪貨源。航空貨運補貼已經越來越成為各地航空貨運發展的標配，通過補貼形成價格洼地，爭奪各地貨源。但是很多地方盲目補貼，忽視自身綜合服務能力的提升，出現“補貼停航線停貨量降”的情況。一些地方花費大量補貼，但因貨運帶來的產業拉動效應并不明顯。補貼金額也在暗中比拼，一些省市感覺補貼負擔愈加沉重，處于騎虎難下的兩難境地。 

　　由于宏觀層面對各機場貨運功能定位不明確，缺乏引導，會導致發展無序，內部競爭，以及發展規劃難以落地。需要建立機場貨運功能的承載體系，明確一批優勢突出的重點承載機場，引導其他機場合理發展。一方面為機場在貨運功能承載方面的恰當定位提供指引，為完善國家綜合機場體系提供參考，為各地發展航空貨運提供指引，避免一些地方定位過高，激進補貼，沒有長效。另一方面有利于培育銜接國際大通道的大樞紐大航點，打造國際貨運競爭力強的樞紐機場，也有利于一些機場形成特色化發展，增強我國產業鏈供應鏈的安全穩定性。 

　　（三）從發展現實看，需要依據貨運功能承載體系匹配資源，提升對航空貨運發展的行業指導力。 

　　首先，現狀航空貨運已呈現集中發展的格局。從市場集中度看，最近20年總體上變化不大，貨郵吞吐量萬噸以上的機場始終占到全國總量的98.5%左右，前10位機場始終占據70%以上份額，前5位機場的國際及地區貨郵吞吐量占全國的84%，頭部機場的集中度非常高。從物流組織模式上看，國內航空貨物絕大部分是快件，快件運輸主要以樞紐集散為主，點對點直飛為輔，借助樞紐機場即可實現127個城市的次晨達或次日達服務；國際貨物航程遠機型大，所需國家支撐資源多，受城市能級、航權、口岸條件影響，國外貨主企業、貨代企業對進出境口岸的接受度差異很大，有著明顯的通道依賴性，更是依賴少數大機場集中運輸。從航線看，腹艙貨約占我國運輸量的七成，所依托的龐大的客運航線主要集中在大型樞紐機場。 

　　其次，航空貨運所需核心資源具有稀缺性。從國家治理的角度，航權、時刻、口岸資源以及與航空貨運關聯度很高的綜保區、自貿區等只能有限供給。大量機場積極承載貨運功能，而國家賦予的關鍵資源只能相對集中地發揮效應，因此需要建立一套具有區分度的承載體系，將有限資源用于那些最能發揮價值的優勢機場。 

　　我國現有255個民用運輸機場，40個千萬級機場（含大興機場），大多數對航空貨運都十分重視，但各機場之間的貨運能力差距很大，盲目的單方面打造航空貨運樞紐是很難成功的，特別是小型機場。國家在支持地方機場貨運發展中，需要清楚哪些機場應重點集中匹配資源，地方政府也很想知道補貼資金是否僅僅是換來了貨量，而對拉動產業落地沒有切實的作用。因此需要明確各機場承載航空貨運的價值地位，為有關部門在機場貨運項目審批、政策制定、資源配置等方面提供指導，從而引導各地發展。 

　　三、總體構想 

　　（一）基本考慮 

　　匹配市場需求和國家經濟地理格局。服務“京津冀協同發展”“長三角一體化”“粵港澳大灣區”和“長江經濟帶”等國家區域協調發展戰略，匹配國家經濟地理格局，以中心城市和城市群等經濟發展優勢區域為重點，服務世界級城市群和先進制造業集群，服務具有全球創新要素配置能力的都市圈，重點保障核心貨源地和消費地的供應鏈和商貿流通需求，提升城市群的全球競爭力。服務“一帶一路”建設和RCEP區域合作，適應國際供應鏈新變化，深度參與全球產業分工和合作，維護多元穩定的國際經濟格局和經貿關系，著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平。 

　　尊重既有格局和未來發展部署。現階段我國機場已形成了大致的航空貨運承載格局，在機場貨郵吞吐量集中度和梯度分布、國際國內結構、區域分布、流向分布、航司及物流商集聚等方面呈現出特征。這是長期以來市場選擇和規律演進的結果，承載機場中的核心機場在保障能力、服務水平、航權積累、航線網絡、服務國家內外貿發展方面具備突出的領先優勢。同時隨著航空貨運發展新階段的到來，還應著眼未來，重點考慮國家在專業性航空貨運樞紐機場方面的重大生產力布局。 

　　做好規劃銜接和科學選取。國家綜合立體交通網、國家五年發展規劃、國家物流樞紐布局建設規劃等對有關機場的貨運功能定位進行了宏觀指導，例如天津和合肥被明確定位為國際航空貨運樞紐，但從實際發展成效看卻不及預期。機場貨運功能承載體系要與上位規劃相銜接，既要遵循國家頂層政策的公定力和指導性，也要客觀認識到發展實施中的現實問題，行業主管部門層面需結合區域資源稟賦、競合格局、發展基底等因素，圍繞機場對內覆蓋特定區域、對外輻射特定市場、服務特定細分領域等角度，對國家高位指導下的宏觀定位作進一步的細化和明確。 

　　建立多層級一體化體系框架。匹配國家戰略需要和對外經貿需求，先定核心，集中力量打造一批核心貨運樞紐，鎖定國際供應鏈大通道穩定暢通；再定骨干，結合市場需求的多樣化和區域覆蓋，考慮輔助和補位，明確一批地區性樞紐；進而形成重點突出、層級分明的一體化航空貨運功能承載體系，保障國際供應鏈整體安全和韌性。既要借鑒國外經驗，又要辨別差異性，立足我國的基因基底、區域特質和發展需要。系統性分析、科學研判，建立適應現階段和指導未來發展的承載體系。 

　　（二）體系框架 

　　統籌考慮國家重大戰略部署、區域經濟發展需要、市場需求特征與趨勢，結合現有機場格局，綜合考量各機場地理區位、城市地位、貨源分布、服務半徑、發展潛力等，初步提出由核心層、骨干層、延伸層組成的我國運輸機場貨運功能承載體系。 

　　表3-1 我國運輸機場貨運功能承載體系主要構成 

　　四、相關建議 

　　（一）突出承載體系在民航規劃體系中的地位和作用 

　　我國運輸機場貨運功能承載體系是對國家綜合機場體系和交通強國民航新篇章的落實，是一定時期內明確機場貨運發展定位、引導資源配置、規范市場行為的指引，是國家、地方和機場層面進行航空貨運發展及貨運（物流）發展規劃編制的前置性依據，在民航規劃體系中發揮承上啟下、統籌協調作用。各級發展規劃、專項規劃、行業級區域規劃必須橫向傳導，與承載體系的定位保持一致。為確保整個規劃體系的有效實施，建議構建資源配置、實施評估、監督考核、法規政策、技術標準五個配套支撐體系，更好服務定位目標和任務要求。 

　　圖4-1 民航規劃體系框架示意圖（三級三類五體系） 

　　（二）加強民航關鍵資源的用途管制 

　　“管制”是市場經濟條件下政府針對市場機制的內在問題（負外部性）采取的某種干預、限制或約束的行為，是一種制度安排。民航關鍵資源的用途管制著眼于理順市場、要素與機場貨運功能定位之間的邏輯關系，旨在保障、規范、集約利用民航關鍵資源，建構“功能定位指引+民航關鍵資源用途管制”的國家航空貨運（物流）發展新機制，完善民航政策工具，推動我國航空貨運（物流）發展更有序、更有效和更高質量。 

　　圖4-2 民航關鍵資源用途管制內涵示意圖 

　　1.在國際貨運航權的管制方面，加強國際貨運航權配置管理，防止資源錯配。 

　　一是建議加強局方對一類、二類國際貨運航權航線的統一配置。二是建議對《國際航權資源配置與使用管理辦法》《國際貨運航權配置規則》中關于運力額度余量可滿足空運企業同批次申請需求而未形成競爭的二類貨運航權，結合運輸機場貨運功能承載體系，同樣使用量化綜合指標體系進行評分配置。三是建議二類貨運航線航權配置綜合指標體系中，加大關于“樞紐發展類指標”的權重，并結合承載體系細化調整分項指標，重點向核心層的機場傾斜。另外，建議協同海關部門，對機場口岸開放的相關資源配置依據承載體系進行側重。 

　　2.在時刻資源的配置方面，優化對核心和骨干承載機場的資源配置。 

　　借助中國民用航空局航班時刻管理工作移交契機，由局方層面充分做好時刻資源供給與貨運功能承載體系的聯動銜接，在貨運時刻協調與分配方面對核心和骨干承載機場予以傾斜，提升貨運時刻資源的供給質量和利用效率。如在機場時刻容量范圍內，給予貨運國際及地區航班在日間時段（0800-2200）的時刻支持（香港機場貨運航線的白天時段占比達47%），便于航司設計更優質的貨運服務，為貨主、貨代提供更為廣泛的航班選擇，提升國際航空貨運樞紐的競爭力。同時，建議從嚴控制臨時國際貨運包機的時刻協調和審批，引導運力資源向核心和骨干承載機場集中布局，避免依靠高額補貼吸引貨源而對通道打造、產業落地都難以產生持久效應。 

　　3.引導航司運力布局，打出“貨運航司+貨運樞紐”組合拳，支撐貨運功能承載體系建設。 

　　我國貨運航司機隊規模普遍較小，卻在多地分散布局，某些航司甚至出現了在外場投放運力比在局方登記的主運營基地投放的運力還要多的現象，這無疑導致了貨運運力分散，使得運力布置與貨運承載機場不協調，不利于為打造穩定和強大的貨運樞紐提供支撐。建議在遵循市場需求和市場機制的前提下，引導貨運航司和全貨機運力向核心和骨干承載機場集聚，根據貨運航司的運力增長情況，每個航季給予一定的時刻增量獎勵。 

　　4.支持核心和骨干層承載機場建設專業化貨運設施，滿足并引領市場需求。 

　　結合機場不同的貨運承載功能，精準提高航空貨運基礎設施保障能力，特別要高度重視“冷鮮（溫控貨物）、活（活體動物）、貴（貴重物品）、危（危險品）、超（超限貨物）、快（快件和跨境電商）”等高價值高增長領域特種貨物運輸需求，進行專業化設施和業務流程優化及國際運輸資質認證，全面提升對產業鏈供應鏈的基礎保障能力。防止延伸層機場的貨運設施盲目建設。 

　　（三）處理好兩個關系 

　　一是國家（行業）層面明確功能承載體系與地方航空貨運發展積極性的關系。借鑒城市規劃的做法，城市的性質和定位必須與國家層面確定的主體功能區相適應，按照陸海統籌、保護優先原則，結合自身實際，在“框架”內進行城市建設發展，實現國家頂層引導和地方發展自主性的有機結合。同樣的，構建我國運輸機場貨運功能承載體系的目的并不是要扼殺地方發展航空貨運的積極性，各地可根據城市能級、市場需求、機場條件，找尋符合自身實際的貨運發展路徑，以滿足當地經濟社會發展對航空貨運的剛性需求為主要功能，合理定位、合理制定目標和建設貨運設施，避免激進。 

　　二是理順民航關鍵資源用途管制與政府“放管服”改革的關系。民航改革越是到深水區，越是應該把握關鍵領域，著力解決制約民航業發展的深層次問題。構建我國運輸機場貨運功能承載體系是關系到行業治理體系和治理能力現代化的關鍵領域，而實施民航關鍵資源的用途管制是落實承載體系的重要手段。實行用途管制，通過對民航關鍵資源的分類管控和總量管控，更好地將規劃目標與政策工具相協調，同時通過局方的頂層統籌，砍掉不必要的程序和環節，優化營商環境，實則是能更好地落實“放管服”改革。建議依托民航行政審批服務平臺，推動“用途管制制度”和“審批程序數字化”雙改革，進一步加強民航關鍵資源的數字化管控，確保用途管制的高效便利化實施。 （作者：尹純建 單位：中國民航工程咨詢有限公司 規劃研究院航空物流中心）（編輯：許浩存 校對：李佳洹 審核：程凌）